Влияние присоединения России к ВТО на агропромышленный комплекс Украины. "АПК-Информ". 3 ноября 2012

Опубликовано в Новости - Рынок мороженого. Новости отрасли

23 августа 2012 года Россия стала полноправным членом ВТО. Как это повлияет на торговлю сельскохозяйственными товарами с Украиной, и какие изменения произойдут в различных аграрных отраслях в самой России?
Всемирная торговая организация: краткая история
Проект создания международной торговой организации возник еще до завершения Второй мировой войны. Тогда, в 1944 году, были созданы Международный валютный фонд и Всемирный банк. Предполагалось, что третьим международным экономическим институтом станет Международная торговая организация (МТО), основной целью которой являлась предотвращение торговых войн как основных первопричин крупных военных конфликтов.
Однако в силу политических разногласий МТО создано не было. В 1948 году 16 стран подписали Генеральное соглашение о тарифах и торговле (ГАТТ-47), представляющее собой четвертую главу устава МТО. Предполагалось, что соглашение будет временным. Однако по мере присоединения к соглашению все новых и новых стран на базе него была основана одноименная организация. И лишь в 1994 году, после подписания дополнительных и более жестких соглашений о взаимных обязательствах в торговле, ГАТТ преобразовывалась в одну из самых успешных международных структур - ВТО.
ВТО преследует несколько иные цели, нежели планировавшаяся МТО, – обеспечение экономического роста и развития своих членов путем создания прозрачных условий в международной торговле. Именно прозрачных, а не либеральных, поскольку полная либерализация торговли привносит существенные риски для различных социально и электорально значимых секторов экономики, в случае развитых стран - прежде всего сельского хозяйства.
Традиционно высокий уровень защиты рынков сельхозпродукции, а также субсидирования отрасли обусловлен политическими причинами – давлением широкого слоя мелких фермеров, не способных на равных конкурировать с крупными хозяйствами и иностранными производителями из стран с благоприятными климатическими условиями и низкой стоимостью рабочей силы.
Более полные и точные инструменты защиты рынков сельхозпродукции прописаны в отдельных соглашениях ВТО, которые непосредственно касаются сельскохозяйственного сектора – "Соглашение по сельскому хозяйству" и "Соглашение по применению санитарных и фитосанитарных мер".
Соглашение по сельскому хозяйству устанавливает допустимые критерии и уровни бюджетной поддержки аграрного сектора для членов ВТО. При этом в ходе переговоров о присоединении (то есть того, как страна присоединилась к ВТО) могут устанавливаться еще более высокие уровни поддержки сельского хозяйства, чем это допустимо согласно Соглашению по сельскому хозяйству. Так, Россия в ходе переговоров получила право в течение переходного периода иметь более высокий уровень поддержки, чем это допустимо в соответствии с Соглашением по сельскому хозяйству.
Перечень товаров, попадающих под действие соглашения по сельскому хозяйству, указан в Приложении 1 этого соглашения. Следует обратить внимание, что, согласно этому перечню, под действие соглашения не попадают рыба и рыбопродукты, табак, древесина и ряд других товаров.
Соглашение же по санитарным и фитосанитарным мерам, напротив, скорее, направлено на снижение необоснованных барьеров в торговле сельхозпродукцией, нежели на их защиту, как это прописано в Соглашении о сельском хозяйстве. Соглашение по санитарным и фитосанитарным мерам не устанавливает сами санитарные и фитосанитарные нормы, а регламентирует, как и на чем должны обосновываться меры, вводимые страной-членом ВТО (соответствие Кодексу Алиментариус, а при отклонении необходимость научного обоснования и пр.).
Сравнительные объемы государственной поддержки аграрного сектора России и Украины
Согласно Соглашению ВТО по сельскому хозяйству, любому новому члену организации разрешается устанавливать показатель агрегированного уровня поддержки (АПП), то есть общую сумму бюджетной поддержки аграрного сектора на уровне среднего показателя поддержки за 3 года, предшествовавшие присоединению к организации, либо как средний уровень поддержки за 5 лет, предшествовавших присоединению к организации без учета максимального и минимального уровня показателя поддержки за этот период.
В соответствии с этим правилом максимально допустимый показатель поддержки для России, вступившей в ВТО в этом году, составит 4,5 млрд. долл. в год. Однако в ходе переговоров был предоставлен переходный период, длящийся с момента присоединения и до 2020 года. В первые два года после присоединения, то есть в 2012 и в 2013 годах, допустимый для России уровень бюджетной поддержки аграрного сектора составит 9 млрд. долл. в год. К концу переходного периода допустимый уровень бюджетной поддержки снизится до фиксированного АПП.
Таким образом, объем государственной поддержки аграрного сектора России после присоединения к ВТО сохранится на среднем уровне 2009, 2010 и 2011 годов, то есть на среднем уровне трех лет, в которые государственная поддержка была наибольшей с 1991 года. Более того, в переходный период объем такой поддержки будет увеличен. Министерство сельского хозяйства России в настоящий момент обеспокоено эффективным распределением средств, предназначенных для поддержки аграрного сектора. Поэтому, несмотря на возможность увеличения общего уровня бюджетной поддержки аграрного сектора России, следует ожидать, что общий уровень поддержки в 2012 и 2013 годах окажется ниже максимально допустимого ввиду отсутствия подходящих и обоснованных целевых затрат.
Отметим также, что данный объем поддержки относится к продуктспецифическим мерам, которые идут на непосредственную поддержку производства сельхозпродукции (прямое субсидирование, ценовое регулирование и пр.) и в рамках ГАТТ (для других видов продукции) являются недопустимыми. При этом, согласно Соглашению по сельскому хозяйству, страна-член ВТО может неограниченно использовать меры зеленой корзины, что представляет собой поддержку исследований, образования, инфраструктуры, мелиорация и др.
Для сравнения, в ходе переговоров о присоединении Украины к ВТО (член с 2008 г.) был согласован агрегированный показатель поддержки на уровне 3046,4 млн. грн. в год. Согласно последнему отчету Украины об уровне государственной поддержки сельского хозяйства, представленного в секретариат ВТО 9 октября 2012 года и включающего соответствующие показатели только за весь 2010 год, уровень продуктспецифической поддержки составил 2180,5 млн. грн., то есть был исполнен на 71,6% от допустимого. Однако уровень не продуктспецифической поддержки составил 8229,5 млн. грн. Следует ожидать, что Россия также в новых условиях будет сосредоточена на усилении не продуктспецифической поддержки. Ввиду этого не следует считать показатели агрегированного уровня поддержки аграрного сектора России, обозначенные в протоколах о ее присоединении к ВТО, окончательными. Реальный уровень поддержки аграрного сектора может оказаться большим.
Изменения в сфере технического регулирования, санитарного и фитосанитарного надзора
Присоединение России к ВТО сопровождается принятием в текущем году международных подходов к стандартизации, согласно которым качество украинской продукции может быть заверено в любой лаборатории, сертифицированной на соответствие стандартам ISO по проведению необходимого вида испытаний. Ранее именно требования России по некоторым аспектам технического регулирования являлись причинами торговых конфликтов в аграрном секторе между Украиной и Россией (запрет на ввоз сыров ряда украинских производителей, введенный зимой 2012 года).
Также следует отметить, что после аттестации Россельхознадзором и Роспотребнадзором аналогичных органов стран-членов ВТО аттестация предприятий на территории этих стран российскими ведомствами проводиться не будет. Исключения будут иметь место в случае обнаружения в продукции этих предприятий нарушений российских требований по санитарной и фитосанитарной безопасности. Предприятия стран, ведомства которых будут аттестованы, будут автоматически вписываться в технический реестр предприятий при пересечении их продукцией границы Российской Федерации. Таким образом, самостоятельной регистрации в реестрах российских ведомств для украинских предприятий в скором времени требоваться не будет. Также удастся избежать аттестации предприятий российскими ведомствами.
Другим важным изменением является то, что российская сторона не сможет далее предъявлять претензии к целым отраслям по соблюдению санитарных, ветеринарных, фитосанитарных и технических требований. Теперь такие процедуры могут быть инициированы только в отношении отдельных предприятий. Это означает, что Россия более не может запретить, например, ввоз всей молочной или мясной продукции из Украины, либо любого другого члена ВТО (как ранее это происходило в отношении производителей вина из Молдовы и Грузии, производителей шпрот из Латвии, производителей курятины из США).
Претензии могут касаться лишь отдельных предприятий в отрасли и только в случае обнаружения фактов нарушений санитарных или ветеринарных норм. При этом в случае устранения нарушений российская сторона должна будет отменить введенный запрет. Отмена бессрочности запретов на импорт продовольствия и создание прозрачных и понятных механизмов возобновления импорта также являются благоприятными факторами для украинского аграрного сектора.
Сами же санитарные, фитосанитарные и ветеринарные требования и нормы, как было отмечено выше, должны быть научно обоснованы и по возможности соответствовать международным требованиям Кодекса Алиментариус. Следует отметить, что изменения в Кодекс после долгого согласования вносятся соответствующей международной комиссией, в связи с чем не всегда его нормы могут являться достаточными для обеспечения безопасности пищевой продукции. Поэтому некоторые страны имеют для отдельных пищевых продуктов более жесткие требования, чем прописанные в кодексе.
Например, Россия (совместно с Евросоюзом) в сентябре уже озвучила свое несогласие с недавно принятыми поправками в кодекс об увеличении допустимого уровня содержания остатков стимулятора роста рактопамина (вид популярной кормовой добавки - антибиотика) в мясе. Роспотребнадзор заявил о скором предоставлении собранных научных данных о несоответствии новых норм кодекса требованиям безопасности человека. Таким образом, Россия отступила от международных санитарных норм (Кодексом Алиментариус рактопамин признан безопасным с июля 2012 г.).
Однако следует отметить, что рактопамин используется преимущественно в свиноводстве и, скорее всего, отступление было сделано не в целях обеспечения безопасности, а для защиты свиноводческого сектора России, получившего в ходе переговоров о присоединении к ВТО меньшие преференции, чем птицеводческий сектор или сектор скотоводства. Следует ожидать, что Россия будет в дальнейшем практиковать подобный избирательный отход от международных требований по безопасности продуктов питания, особенно имея в этих вопросах таких сильных союзников, как Евросоюз.
Действия же российских ведомств в ходе запрета на ввоз сыров с ряда украинских предприятий зимой-весной 2012 были похожи на обкатку новых условий ведения контроля. Об этом свидетельствует то, что была закрыта лишь часть предприятий, а запретительные действия органов изначально инициировались на местном и региональном уровнях. Однако не следует воспринимать это как подготовку к ведению торговых войн исключительно против Украины. Торговые конфликты конца 2011 – начала 2012 года между Россией и Украиной имели свои политические предпосылки. Но процедуры, опробованные в ходе них российской стороной, не являются специфическими для российско-украинских торговых отношений, а являются общими в ходе введения торговых запретов в рамках ВТО.
Механизм разрешения торговых споров
Принципиальной для Украины новацией становится введение обязательного для России арбитражного механизма разрешения споров, не чувствительного к двусторонней политизации торговых вопросов. Орган разрешения споров (ОРС) ВТО является уникальным для международных организаций. Решения специального органа разрешения споров ВТО, как правило, беспрекословно выполняются всеми членами организации.
Следует отметить некоторые особенности разрешения споров в ВТО. Во-первых, процесс разрешения торговых споров может быть инициирован только членом ВТО, но не юридическим или физическим лицом.
Во-вторых, для инициирования спора не требуется наличия прямого ущерба: спор может быть инициирован любой стороной, желающей уточнить полноту своих торговых прав.
В-третьих, процедура разрешения спора весьма непродолжительна. Согласно регламенту, она должна происходить в течение года (при наличии апелляции – в течение года и трех месяцев), однако фактически из-за затяжного расследования длится заметно дольше. Средняя продолжительность спора составляет около двух лет, что существенно быстрее национальных арбитражных процедур.
В-четвертых, допускается действие оспариваемой торговой меры в ходе спора.
В-пятых, к проведению расследования не допускаются представители сторон, участвующих в споре. Вместо них расследование проводят независимые эксперты. Но стороны, участвующие в споре, могут отказываться от предложенного состава экспертной комиссии. Стороны также имеют право представлять свою позицию в споре.
Наконец, ОРС в ходе первого диспута может выносить только решения об отмене членом ВТО мер, послуживших причинами спора. В случае отказа от такой отмены разрешается открытие повторного спора. Решением второго спора может быть допуск к наложению торговых санкций от пострадавшей стороны к ответчику. Санкции могут быть наложены в любой области взаимной торговли, но их объем не может превышать понесенного ущерба, а в случае, когда ответные санкции нанесли аналогичный ущерб, они должны быть прекращены.
Некоторые эксперты считают, что существующий механизм разрешения споров в ВТО не является эффективным. Ввиду большой продолжительности споров и возможности сохранения действующих мер на все время его продолжения, а также возможности введения ответных мер только с разрешения ОРС после повторного спора, возможно ведение локальных и кратковременных торговых конфликтов. К тому же обращается внимание на хрупкость консенсусного механизма принятия решений ОРС – фактически она принуждает страну, против которой выносится вердикт, воздерживаться от голосования (или голосовать против себя). Наконец, максимально возможная санкция – введение ответных мер, в принципе, не во всех случаях сможет предостеречь от торговых конфликтов. Во-первых, у пострадавшего государства в некоторых случаях просто может не оказаться возможностей для ответных мер (в случае отсутствия или крайне низкого объема импорта с территории нарушителя при значительном ущербе от нарушений). Во-вторых, кратковременные выгоды могут быть оценены в некоторых ситуациях гораздо выше потенциальных потерь в будущем.
Согласно Договору о Зоне свободной торговли стран СНГ, также учреждается арбитражный механизм разрешения споров. Подписавшие договор страны аргументируют, что данный орган должен стать для стран СНГ первостепенным по сравнению с Органом разрешения споров ВТО. Сейчас пока неясно, каким образом данный орган сможет стать настолько же авторитетным для стран СНГ, как ОРС ВТО. Пока же его можно рассматривать как дополнительный механизм разрешения споров, предшествующий настоящим спорам в ВТО. От несправедливого решения (например, по гипотетическому спору между Украиной и Россией) в данном арбитражном органе может спасти активная риторика о необходимости нарабатывания авторитета институтами Зоны свободной торговли стран СНГ, а также тот факт, что всегда остается возможность дальнейшего разбирательства в ВТО.
Дальнейшее развитие торговых отношений между Украиной и Таможенным союзом
Согласно нормам ВТО, членом организации может являться любое независимое государство, а также любая единая, либо независимая таможенная территория. Так, независимым членом ВТО является Гонконг, поскольку режимы экспорта и импорта, а также таможенные и технические требования на его территории отличны от китайских. Членом ВТО является и Европейский союз как единая таможенная территория с общим режимом импорта и экспорта и едиными техническими и таможенными требованиями. При этом членами организации являются и все страны Евросоюза.
В настоящее время Россией, Беларусью и Казахстаном создается Таможенный союз, который будет отвечать всем требованиям, предъявляемым к независимым членам ВТО. Однако для начала переговоров о присоединении Таможенного союза к ВТО необходимо ввести в его рамках единое техническое регулирование, согласовать единые тарифы (после присоединения России к ВТО тарифы на ряд товарных позиций у членов Таможенного союза стали различными). Таким образом, ожидать заявки о присоединении Таможенного союза к ВТО следует не раньше середины 2015 года. И вряд ли следует ожидать появления такой заявки до окончания переговоров о присоединении к ВТО других членов Таможенного союза.
В настоящее время переговоры о присоединении к ВТО ведутся и Казахстаном и Беларусью. При этом Казахстаном подписаны Протоколы о доступе на рынок Казахстана с США, КНР и Европейским союзом, что является свидетельством прохождения наиболее сложной стадии переговоров. Помимо этого, Казахстаном согласованы основные соглашения ВТО и специфические исключения из них. Однако государству еще предстоит подписать торговые соглашения более чем со 100 членами ВТО. Ввиду этого с высокой долей вероятности следует ожидать присоединения Казахстана к ВТО до конца 2013 года.
Беларусь отстает от Казахстана, но в настоящий момент находится и не в начальной стадии. Страной в 2010 и 2011 годах были представлены и согласованы с секретариатом ВТО проекты перечней исключений из соглашений ВТО, а также сведения об общих технических, санитарных и ветеринарных требованиях для доступа на рынок (аналогичны требованиям Таможенного союза). Однако последнее заседание Рабочей группы по присоединению Беларуси к ВТО состоялось в 2005 году, а последний обзор торговой политики будущего члена ВТО был подготовлен секретариатом организации в 2007 году.
Таким образом, активные переговоры о присоединении Беларуси к ВТО в настоящее время не ведутся. Однако следует ожидать активизации таких переговоров как вследствие давления со стороны членов Таможенного союза, так и вследствие того, что фактически после завершения создания единого таможенного пространства между Россией, Беларусью и Казахстаном регулирование внешней торговли Беларуси будет полностью соответствовать требованиям ВТО.
Государству останется только согласовать некоторые аспекты доступа на рынок, такие как показатели допустимой государственной поддержки отраслей, режимы количественных ограничений в торговле (квотирования), технические, санитарные и ветеринарные ограничения по доступу на рынок. Учитывая обычный ход продолжения переговоров с этой стадии, наиболее вероятной датой присоединения Беларуси к ВТО является конец 2015 года.
Предположить, какой в точности режим торговли будет существовать на территории единого таможенного пространства Беларуси, Казахстана и России, достаточно сложно. В частности, в настоящий момент не известно, будут ли количественные ограничения в торговле (квоты) распределены между членами Таможенного союза либо достигнутые в ходе переговоров отдельными членами договоренности о таких ограничениях сохранятся за ними.
Поскольку тарифные уступки, а также уступки в сфере технического, санитарного и фитосанитарного регулирования, сделанные при присоединении одним из членов Таможенного союза, должны будут распространяться и на других его членов, следует ожидать, что такие уступки будут приниматься в крайнем случае и по согласованию с партнерами по Таможенному союзу.
Следует ожидать, что в целом таможенные тарифы Беларуси и Казахстана будут соответствовать тарифам Таможенного союза. При этом, скорее всего, Казахстан в ходе переговоров не столкнется с жесткими требованиями по тарифным уступкам. Беларусь же может столкнуться с ультиматумами со стороны США, Евросоюза и, возможно, других стран, включая Украину. Российские сельскохозяйственные производители в настоящий момент оказывают давление на Комиссию Таможенного союза и российские государственные органы с целью недопущения уступок Казахстаном и Беларусью в аграрном секторе.
Глава российской ассоциации производителей мяса и мясной продукции "Мясной союз" Мушег Мамиконян недавно озвучил предложения о необходимости специализации стран Таможенного союза в аграрной сфере после присоединения Единого таможенного пространства к ВТО. Так, по мнению Мамиконяна, Беларусь могла бы специализироваться на молочном скотоводстве и свиноводстве, в то время как специализацией России могли бы стать птицеводство, также свиноводство и молочное скотоводство, а Казахстана – крупный и мелкий рогатый скот.
Однако подобное предложение не находит поддержки не только у российских производителей молока, но и у представителей Министерства сельского хозяйства России. Прямым свидетельством государственного курса на повышение производства молока является рост допустимых объемов поддержки молочной отрасли после присоединения России к ВТО, в то время как объемы поддержки мясной отрасли будут снижаться.
Также свидетельством косвенной поддержки является сохранение постоянного объема квот на импорт мяса КРС на неопределенный период, в то время как квоты на свинину будут отменены с 2020 года. Поскольку в России основная доля говядины производится из молочного скота, такая мера поддержки в первую очередь направлена на сохранение рентабельности производителей молока.
В целом, создание Единого таможенного пространства может иметь амбивалентные последствия для Украины.
С одной стороны, в случае инициирования Таможенным союзом защитных или антидемпинговых мер, а также мер, связанных с применением технических, санитарных и ветеринарных требований, ограничения импорта будут распространяться на территорию всего Таможенного союза, а значит, возрастает потенциальный ущерб, который может быть нанесен соответствующими решениями украинским производителям.
С другой, введение любых ограничений потребует согласования соответствующих мер всеми членами Таможенного союза, что делает поведение ТС более предсказуемым и прозрачным, нежели Российской Федерации, Казахстана и Беларуси самих по себе. В свою очередь, внутренние противоречия между интересами членов Таможенного союза будут создавать дополнительные возможности для защиты украинских производителей.
Каковы последствия для украинского аграрного бизнеса?
В целом, украинский аграрный сектор в перспективе после 2020 года (по окончании переходного периода членства России в ВТО) получит более широкий доступ на российский рынок. Основным преимуществом будет нулевая тарифная ставка на ввоз (за исключением ставки на белый сахар, которая сохранится на действующем уровне).
В то же время, украинская продукция столкнется и с ужесточением конкуренции на российском рынке с молочной, мясной и прочей аграрной продукцией из третьих стран. Таможенный тариф, применяемый Россией, после 2020 года снизится, и преимущества нулевой ставки по этим категориям, предоставляемой Украине в рамках режима свободной торговли, будут нивелированы.
Также Россия должна будет перейти на четкие и объективные стандарты ВТО по процедурам антидемпинговых расследований и защитного регулирования. В настоящее время от непрозрачных антидемпинговых и защитных мер, применяемых Россией, страдает целый ряд категорий украинских товаров (например, карамель).
В сфере технического, санитарного и фитосанитарного регулирования Россией создаются прозрачные процедуры, а часть регулирования, как было показано, заметно упрощается. После аттестации украинских санитарных, фитосанитарных и ветеринарных ведомств соответствующими российскими ведомствами экспорт сельскохозяйственной продукции должен будет упроститься.
Неправомерные, то есть противоречащие нормам ВТО, действия России в отношении торговли сельскохозяйственным товарами теперь могут быть рассмотрены авторитетным международным арбитражным органом. Несмотря на указанные выше его недостатки, от 60 до 90% (в зависимости от типа) подобных споров между членами разрешается в ходе взаимных консультаций, то есть в течение не более чем трех месяцев.

Источник: advis.ru



Еще про мороженое